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摘要: 作為中華國民共和國制訂的第一部憲法，1954年憲法的汗青意義不只僅局限于其制訂那時，而是延展至本日。從其對后續憲法成長角度來看，19包養網 54年憲法具有無可辯論的典范意義和先例價值。從制訂主體來看，1954年憲法首創了國民介入制憲的先例。從文本基調來看，1954年憲法奠基了規范憲法的基礎框架。就立法技巧而言，1954年憲法構建了“序文十四章”的穩固編製。就制憲方式而言，1954年憲法制訂的組織方法、法式設定和決議計劃理念都具有首創性意義。
要害詞: 1954年憲法 典范 國民制憲 規范憲法 制憲方式論
在1954年憲法公佈實行70年之際，有需要從頭審閱其汗青意義。這不只是對共和國首部憲法致敬的應有姿勢，也將為現行憲法的進一個步驟完美和實行找尋新的落腳點。
既有文獻分辨從諸多角度對1954年憲法的汗青意義加以論述：韓年夜元傳授誇大，1954年憲法不只奠基了國度的基礎軌制，並且告竣了基礎價值共鳴：[1]焦洪昌傳授等以為，經由過程1954年憲法，在朝黨首創了依憲在朝方法；[2]周永坤傳授以為，1954年憲法所確立的規范傳統為后續憲法所秉承；[3]劉山鷹傳授包養 主意，1954年憲法所樹立的國民代表年夜會軌制意義嚴重、影響深遠；[4]謝維雁傳授指出，1954年憲法所表現的綱要性、總章程、過渡性等憲法不雅念有著耐久的影響。[5]
作為新中國第一部憲法，1954年憲法所承載的汗青意義還需求進一個步驟發掘。本文以為，1954年憲法的制訂經過歷程及其文本構成了我國的制憲典范，在制訂主體、文本基調、立法技巧、制憲方式等方面曾經發生了穩固的先例價值，并影響至今。
一、首創國民制憲的形式
（一）精英制憲形式
從清末立憲開端，中國的政治精英就開端探尋分歧的制憲實行和管理形式。從確認君權神圣不成侵略的《欽定憲法綱領》，到確立“虛君共和”的《十九信條》，到以《中華平易近國姑且約法》、天壇憲草、袁記約法、賄選憲法等為代表的平易近國三權憲法，再到包含《訓政時代約法》、五五憲草、1946年 《中華平易近國憲法》在內的平易近國五權憲法，無一不是“精英制憲”的產品，而國民老是出席的，沒無機會介入到國度最基礎軌制的會商與design中。同時，由于時局動蕩，這些各色各樣的憲法文本除了充任政治斗爭東西、確認制憲團體的統治符合法規性之外，簡直無法帶來有用的國度管理成效，更無法給國民帶來任何實益。這些測驗考試掉敗的最基礎緣由在于，主導者“打算依照東方資產階層國度的模子來轉變中國的國度軌制和社會軌制”。[6]如許的國度軌制和社會軌制缺少對寬大大眾軌制需求應有的回應和看護。
從某種水平上說，甚至作為共和國姑且憲法的《中國國民政治協商會議配合綱要》（以下簡稱《配合綱要》），也是政治精英協商的產品。正如韓年夜元傳授所指出的：“作為'政治協商'而非全部國民平易近主會商的產品，其實用主體重要是餐與加入政協會議的單元和國民當局。”[7]當然，此時國民“未進場”是受客不雅前提所限。肖蔚云傳授以為：“由于那時國民束縛戰鬥還未停止，全國普選還不成能當即停止，全國國民代表年夜會還不成能召開，制訂憲法的前提還不成熟。是以，由中國共產黨、各平易近主黨派、大家平易近集團、無黨派平易近主人士、多數平易近族和國外華裔的代表人物構成的同一陣線組織-中國國民政治協商會議代行全國國民代表年夜會制訂憲法的權利。”[8]
（二）國民介入制憲
1954年憲法例衝破了這種精英制憲的舊范式，首創了國民介入制憲的新形式。之所以采取這一新的制憲形式，重要目標在于加強新政權的平易近主合法性。1952年10月28日，斯年夜林同劉少奇同道的談判內在的事務紀要充足表現了這一制憲目標：
斯年夜林以為，假如你們不制定憲法，不停止選舉，仇敵可以用兩種說法向工農群眾停止宣揚否決你們：一是你們的當局不是國民選舉的；二是說你們國度沒有憲法。因政協不是經國民選舉發生的，人家就可以說你們的政權是樹立在刺刀上的，是自封的。此外，配合綱要也不是國民選舉的代表年夜會經由過程的，而是由一黨提出，其他黨派批准的工具。人家可以說你們國度沒有法令。你們應從仇敵（中國的和本國的仇敵）那里拿失落這些兵器，不給他們這些捏詞。[9]
《配合綱要》及其所創設的管理架構無法完整完成上述目標。《配合綱要》確認了國民主權的準繩、廣泛選舉、國民代表年夜會軌制框架等主要準繩和軌制，[10]同時也規則了終極向國民代表年夜會軌制過渡的目的。[11]可是，這與可實行的國民代表年夜會軌制仍相往甚遠，國民也無法真正行使當家作主的權力。
與此構成光鮮對照的是，1954年憲法是中國共產黨引導中國國民制訂的，確立了國民平易近主準繩。從制憲念頭而言，經由過程制憲付與國民選舉權以及當家作主位置穩固政權的符合法規性，并經由過程建立各級國民代表年夜會由國民介入國度管理。為此，在憲法制訂之前，專門包養 制訂了《選舉法》，有5.7億人餐與加入了下層選舉。1.5億人餐與加入了全平易近會商憲法運動，共征集到52萬多條看法提出。最后，召開全國國民代表年夜會，正式經由過程了1954年憲法。
在1954年憲法制訂經過歷程中，國民并非主動地介入，而是自動地為構成憲律例范進獻聰明。例如，在憲法草擬委員會接收中共中心提出的憲法草案初稿之后，各地有8000多人先行介入到對憲法草案的會商中。在此經過歷程中，“處所單元與軍事單元提出的修正看法和疑問共6813條，因重復沒有編進的看法和疑問共9097條”。[12]這些職員先后提出了包含修正憲法須有1/4全國人年夜代表提出才幹停止會商、國度主席對全國國民代表年夜會擔任并陳述任務、將國務院改為中心國民當局、增添規則遷移不受拘束、增添著作和發現權、婦女同等權等提出和疑問。[13]是以，劉少奇同道曾說：“這八千多人都是憲法草擬任務的餐與加入者。”[14]
在全平易近會商階段，征集的看法提出不只多少數字宏大，並且不乏高東西的品質的提出。此中所提出的一些看法提出被有用吸納，成為正式條則。全平易近會商被采納的看法有：各平易近族都有應用本身的說話文字的不受拘束，將四種一切制（即國度一切制、一起配合社一切制、個別休息者一切制和本錢家一切制）改為四種重要一切制，多數平易近族不作為選舉全國國民代表年夜會代表的一個自力的選舉單元，增添規則下級國民法院監視上級國民法院的審訊任務，區分全國國民代表年夜會專門委員會和姑且性委員會，規則全國人年夜常委會也有權決議建立特定題目的查詢拜訪委員會，在各級國民查察院建立查察委員會。[15]
這一國民制憲形式也在現行憲法制訂經過歷程中被繼續。肖蔚云傳授曾就我國這一奇特的制憲形式及其優包養 勝性在國際憲法學協會第一次世界年夜會長進行專題陳述。他以為，我國這一制憲形式相較于另一種平易近主制憲形式 —全平易近公決更具有平易近主性。他體系歸納綜合總結了國民制憲形式的如下優勝性：
第一，不受必定人數簽訂提案的限制。·…….第二，全平易近會商的時光長達幾個月，使國民有充足時光清楚和思慮憲法草案或憲法修正草案的內在的事務，有充足時光停止反復會商和修正，這比不停止會商而只純真投票表現贊成與否，更符合現實，也方便于國民更好地提出修正看法。第三，全平易近會商對提出憲法草案或憲法修正草案的內在的事務沒有各類限制。國民可以提出準繩性的看法，也可以提出詳細看法，或許分歧意草案的內在的事務，別的提出修正看法，或許批准草案的內在的事務而提出彌補看法，提出修正看法不要事前獲得某個國度機關的包養網 贊成。這就極年夜地激勵國民積極提出修正看法，也是激勵國民餐與加入對國度年夜事的治理。第四，全平易近會商可以統籌大都人與多數人的看法，比擬機動。第五，這種普遍的全平易近會商，可以群策群力、集中全部國民的聰明，從各個分歧的方面、分歧的角度、分歧的地域提出看法和題目，這就可以補充草擬或修正憲法的任務機關所提草案的缺乏之處，可以使憲法草案或憲法修正草案加倍完美、加倍合適全國國民的意志，這是最普遍的社會主義平易近主，而決不是搞情勢、裝樣子、走過場。[16]
國民普遍而深刻的介入，不只使制憲行動自己更具平易近主性，並且其規范內在的事務的平易近主性也能獲得保證和加強。
二、奠基規范憲法的基礎框架
1954年憲法的另一 個凸起特色及其汗青進獻，即是其初步奠基了我國規范憲法的框架，從而晉陞了憲法的可實行性。就總體構造而言，在內在的事務及其表達上均衡了綱要性與規范性，且年夜年夜進步了規范性成分，使其超出了純真的政策宣示，而具有法令規范的基礎特征。
眾所周知，制訂1954年憲法的一個主要初志就是將過渡時代總道路用最基礎法情勢固定上去，為完成重新平易近主主義社會向社會主義社會過渡供給法制保證。對于這一轉機的必定性，韓年夜元傳授提綱契領地指出，過渡時代總道路的提出與《配合綱要》作為新平易近主主義社會綱要之間呈現了不和諧，以正式的憲法代替姑且憲法勢在必行。[17]正因這般，“我們完整有需要在配合綱要的基本上進步一個步驟，制訂一個像此刻向列位代表提出的如許的憲法，用法令的情勢把我國過渡時代的總義務確定上去”。[18]
可是，1954年憲法與《配合綱要》的差別并不只僅表現在其背后所反應的社會形式和認識形狀的分歧，兩者在詳細內在的事務的規范性上也相往甚遠。假如說《配合綱要》更多匯集了新中國成立初期施政綱要與基礎政策的話，那么1954年憲法無疑具有了規范憲法的雛形。規范憲法的特征不只表現在其最後的效能定位上，並且普遍地浮現在其內在的事務之中。
（一）規范憲法的初志定位
從制訂初志上看，1954年憲法自己便承載著將各類國度軌制加以規范化的意圖。對此，劉少奇同道在憲法草案闡明中開誠布公地加以說明：
憲法一方面總結了我們曩昔的奮斗，另一方面給了我們今朝的奮斗以最基礎的法令基本。它在我們國度生涯的最主要的題目上，規則了什么樣的事是符合法規的，或許是法定必需履行的，又規則了什么樣的事長短法的，必需制止的。在憲法公布以后，違背憲律例定的景象并不會自行覆滅，可是憲法給了我們一個無力的兵器，使我們可以或許有用地為覆滅這些景象而斗爭。[19]
在憲法草案會商經過歷程中，很多內在的事務的design與取舍也是基于規范態度而作出的。例如，由于無法統籌地域間以及城鄉下的差別，憲法文本刪除了有關拘留的規則。“如許可以照料到偏僻處所。憲法上規則，不難違憲。”[20]又如，草案曾規則，“假如當事人欠亨曉本地通用的說話文字，國民法院應該為他們翻譯”。但在斟酌實際能夠性后，終極廢棄了，由於“為他們翻譯，是很艱苦的事。憲法上規則了，假如不替他們翻譯，就違憲了”。[21]此外，有一些看法并未終極被采納，由於“在這些看法中，有一部門看法所觸及的題目不是屬于憲法的內在的事務，而是屬于其他各類法令的內在的事務，這一部門看法應該在制訂其他法令的時辰往處置”。[22]由此可見，假如制憲者及大眾對憲法的規范性沒有請求與等待的包養網 話，上述會商是不成能呈現的。
正因這般，韓年夜元傳授曾對1954年憲法的規范性作出如下評價：“'五四憲法'確立了中國憲法的基礎關系，勾勒憲法關系中的國度、社會與小我之間的彼此關系，構成憲法軌制上的'中國思慮&包養 #39;與'平易近族特點'。確立了調劑憲法關系的基礎范疇與調劑範疇，即國度與國民之間的關系、國度與國度機關之間的關系、國度機關彼此之間的關系、國度機關與各個企工作單元等社會關系。”[23]
（二）規范憲法的內在的事務浮現
從條則的詳細內在的事務看，1954年憲法的規范性也是不言而喻的。在有關憲法草案的闡明中，劉少奇同道曾回納指出，草案的基礎內在的事務包含四個方面，即“國度的性質”“過渡到社會主義社會的步調”“國民平易近主的政治軌制和國民的權力和任務”“平易近族區域自治”。[24]在這四個方面內在的事務中，除了“過渡到社會主義社會的步調”綱要性凸起外，其他三部門內在的事務無疑更著重于規范性。
與《配合綱要》《陜甘寧邊區抗戰時代施政綱要》《陜甘寧邊區施政綱要》等晚期憲法性文原形比，1954年憲法最年夜的變更就是年夜年夜加強了規范性。以《配合綱要》為例，其重要內在的事務是綱要和政策，分為“總綱”“政權機關”“軍事軌制”“經濟政策”“文明教導政策”“平易近族政策”“交際政策”七章。從詳細條則內在的事務來看，以框架性、準繩性、宣示性、提倡性、目的性規范為主，權力任務條目、權柄條目多少數字絕對無限。就此而言，其規范性弱、缺少可操縱性，需求進一個步驟充分拓展的空間較年夜。就規范性而論，其與法令相往甚遠。《配合綱要》詳細內在的事務規范性的缺掉與其效能定位有關。總體而言，《配合綱要》著重于開國而非治國，[25]是以其對準繩性的需求跨越了規范性。此外，由于時光匆促等緣由，無法就政策規定睜開深刻會商、論證，也影響了規范性的告竣。[26]
1954年憲法例補充了《配合綱要》等晚期憲法性文本規范性缺掉的題目。除了繼續《配合綱要》等文本所共有的綱要性特征之外，其大批增添了有關國度目的、國度權利設置裝備擺設和國民基礎權力的規范內在的事務。在總綱部門，年夜年夜削減了《配合綱要》中加倍微不雅的、階段性的目的條目，若有關農林漁牧業、 產業、路況、貿易、一起配合社、金融等政策條目（《配合綱要》之“經濟政策”部門），代之以一切制政策條目。同時，總綱部門還以國度義務、國度義務的方法表述綱要目的，年夜年夜進步了目的的規范性。例如，規則國度維護國民的符合法規支出、儲蓄、衡宇、生涯材料的一切權，[27]國度維護國民公有財富繼續權，[28]國度按照法令維護本錢家的生孩子材料一切權和其他本錢一切權，[29]等等。如許的表述變更，年夜年夜加強了規范的可實行性與可操縱性，使得1954年憲法加倍具有法令應有的特征。
在《配合綱要》中，第二章“政權機關”總共只要八個條則，且規則頗為準繩化。例如，《配合綱要》規則，“國度最高政權機關為全國國民代表年夜會”。[30]可是，全國國民代表年夜會若何組織、行使哪些權柄、若何行使權柄、其與其他國度機關之間的關系若何等，一概沒有規則。
相較而言，1954年憲法第二章“國度機構”共有64個條則，分為“全包養網 國國民代表年夜會”“中華國民共和國主席”“國務院”“處所各級國包養網 民代表年夜會和處所各級國民委員會”“平易近族自治處所的自治機關”“國民法院和國民查察院”6節，僅第一節“全國國民代表年夜會”就有18條。這些條則進一個步驟明白了各個機關的組織、位置、權柄、義務制、行權及決議計劃法式、彼此關系等一系列主要內在的事務。同時，經由過程加強規范的明白性，進步包養 規范的可操縱性，例如“全國國民代表年夜會每屆任期四年”[31]、“全國國民代表年夜會會議每年舉辦一次，由全國國民代表年夜會常務委員會召集”[32]、“有選舉權和被選舉權的年滿三十五歲的中華國民共和國國民可以被選為中華國民包養 共和國主席”[33]、“總理引導國務院的任務，掌管國務院會議”[34]等。
《配合綱要》并未專門設置“國民的基礎權力和包養任務”一章，相干內在的事務疏散在分歧章節。除了國民權力任務條則較多的“總綱”之外，第二章“政權機關”規則了國民的控訴權，[35]第三章“軍事軌制”規則任務兵役制和烈屬軍屬受國度和社會優待，[36]第四章“經濟政策”規則了8小時至10小時任務制及最低薪水制等，[37]第五章“文明教導政策”包括有普及教導、維護報道真正的消息的不受拘束等外容，[38]第六章“平易近族政策”規則了制止平易近族輕視、成長平易近族說話、堅持或改造平易近族風氣習氣及宗教崇奉不受拘束，[39]第七章“交際政策”則規則了本國人居留權等外容。盡管這般，這些規范總體上仍顯準繩化，[40]對于若何行使權力、承當任務基礎條目的規則付之闕如。
相較于《配合綱要》，1954年憲法在基礎權力任務方面規則的規范性也有所晉陞。起首，增設了“國民的基礎權力與任務”一章，凸顯了憲法所應承當的保證國民基礎權力的效能。這比將相干內在的事務作為分歧範疇的政策，加倍凸顯憲法應有的保證效能及價值取向，其規范性也是以而得以晉陞。其次，國民主體性的晉陞。在《配合綱要》中，國民概念尚未提出，國民成為替換性概念。同時，國民更多是作為各類政策的施予對象和受害者存在的。在1954年憲法中，國民是作為基礎權力及任務的主體存在的。在其第二章中，“中華國民共和國國民”往往是基礎權力條目的主語。最后，1954年憲法某些基礎權力條目比《配合綱要》響應條目規則更為詳細、明白。例如，《配合綱要》僅規則“中華國民共和國國民依法有選舉權和被選舉權”，[41]可是，1954年憲法例分辨規則了選舉權、被選舉權行使的適格年紀、褫奪前提、普通同等準繩及男女同等準繩。[42]再如，《配合綱要》并未規則人身不受拘束這一最基礎的人權，可是，1954年憲法不只規則了國民人身不受拘束不受侵略這一準繩，並且還規則了限制國民人身不受拘束應該實行的法定法式。[43]
當然，不成否定，1954年憲法并未為憲律例范的實行供給可履行的、可連續的處理計劃。制憲者們曾經甦醒地熟悉到，“并不是說，憲法公布以后，憲法所規則的任何條則就城市天然而然地完成起來。不是的”。[44]可是，令人遺憾的是，“為包管憲法的完整實行而奮斗”[45]未能成為實際。
三、構建“序文十四章”的穩固編製
1954年憲法還在立憲技巧上完成衝破，奠基了我國憲律例范文本編製。詳細而言，該部憲法確立了“序文十四章”的構造編製，包含序文、總綱、國度機構、國民的基礎權力和任務，以及國旗國徽首都。這一編製構造為后續的憲包養網 法文本所繼續。[46]可以說，1954年憲法完成了我國立憲技巧上的初步定型，成為一種具有較強束縛力的軌制先例。
（一）憲法文本編製演進
現實上，我國憲律例范文本編製經過的事況了慢慢穩固、日臻完美的成長經過歷程。總體而言，依據地時代各個憲法性文件著重包養 于規則政策的實體內在的事務，而對文本的情勢不予深究。是以，其表述技巧絕對細緻。《中華蘇維埃共和國憲法綱領》《陜甘寧邊區抗戰時代施政綱要》《陜甘寧邊區施政綱要》《陜甘寧邊區憲法準繩》均以枚舉的方法明白依據地當局在各個範疇實施的政策，且未采用條則情勢加以表述。此中，《陜甘寧邊區抗戰時代施政綱要》與《陜甘寧邊區憲法準繩》還將這些政策以分歧主題加以歸納綜合，前者將政策分為“平易近族主義”“平易近權主義”“平易近生主義”三個部門，后者則分為“政權組織”“國民權力”“司法”“經濟”“文明”五個方面。盡管這兩個文件對各範疇政策已有顯明的區分認識，但均未明白采用分章的表述方法。同時，除《陜甘寧邊區憲法準繩》之外，《中華蘇維埃共和國憲法綱領》《陜甘寧邊區抗戰時代施政綱要》《陜甘寧邊區施政綱要》都在題注[47]之下用一個冗長段落說明立法目標。可是，這些段落之前也未以“序文”冠之。
與上述憲法性文件比擬，《配合綱要》則代表了憲律例范文本編製方面的主要衝破，具有分水嶺意義。起首，《配合綱要》不再延續將各類政策簡略枚舉的表述方法，而是采用條則（共60條）的情勢。其次，《配合綱要》將條則用章的情勢加以區分，主文共有七章。最后，《配合綱要》明白用“序文”表述制訂佈景、制訂目標等外容。
（二）確立“序文+四章”編製
1954年憲法例進一個步驟對《配合綱要》的規范文本編製加以改良。除了保存序文、
總綱之外，最凸起的變更是對《配合綱要》的章節設置加以精簡與調劑。除了第一章總綱外，《配合綱要》包含“政權機關”“軍事軌制”“經濟政策”“文明教導政策”“平易近族政策”和“交際政策”等六章。1954年憲法例將總綱之包養網 外的六章精簡為三章，[48]同時各章主題也產生明顯變更。此中，“政權機關”被“國度機構”所代替，同時增添了《配合綱要》不曾呈現的“國民的基礎權力和任務”[49]和“國旗、國徽、首都”。《配合綱要》中“政權機關”之后的其他各章年夜都被調劑至1954年憲法第一章總綱之中。
編製的分歧部門承當著分歧的效能。序文[50]的重要效能是陳說制憲的佈景、宣示制憲的目標和國度的基礎政策。起首，序文回想了中華國民共和國的開國汗青，并確定了國民平易近包養 主軌制是確保建成社會主義社會的基本。其次，序文明白了制憲的直接目的確認過渡時代總道路，即慢慢完成國度的社會主義產業化，慢慢完成對農業、手產業和本錢主義工貿易的社會主義改革。再次，序包養 文還說明了1954年憲法與《配合綱要》之間的關系，即它既是以《配合綱要》為基本的，又是對《配合綱要》的成長。最后，序文還說明了其對同一陣線、平易近族政策和對外政策的定位，包含持續施展國民平易近主同一陣線的感化、構建不受拘束同等的平易近族關系、加大力度平易近族連合、加大力度與蘇聯的聯盟及連合關系，依據同等、互利、相互尊敬主權和國土完全的準繩成長交際關系等。
總綱則明白了國度的性質，并規則了主要的國度目的。總綱起首明白我國事工人階層引導的、以工農同盟為基本的國民平易近主國度，并宣示了國民主權準繩、明白國民代表年夜會制為政權組織情勢以及其所履行的平易近主集中制。其次，總綱明白將樹立社會主義社會作為社會主義改革之后的國度目的。再次，總綱還用十個條則規則了國度對各類一切制和財富權的維護政策，還有一個條則規則了經濟打算在公民經濟成長中所施包養網 展的感化。最后，還有三個條則從分歧角度保衛了國民平易近主軌制。
國度機構部門繚繞國民代表年夜會軌制睜開，分六節分辨規則了全國國民代表年夜會、國度主席、國務院、處所各級國民代表年夜會和處所各級國民委員會、平易近族自治處所的自治機關、國民法院和國民查察院的組織、權柄，以及實行權柄應遵守的法式等。這些內在的事務構建起了國度管理的組織系統和規范系統。
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